评析ECFA对台湾产业的影响

ECFA固然可使台湾更进一步地参与经济全球化，但对台湾产业界来说，这个过程有其机会与挑战。在机会方面，两岸透过经贸合作产生的互惠双赢，也将促使两岸更进一步的和平稳定，对产业界来说，将是一个新的契机。在挑战方面，政府除必须更努力地落实辅导救济措施，帮助受创产业转型外，更应加速产业升级，寻求新的产业发展定位，同时善用良好的亚太地缘区位，发展成为「高附加价值制造中心」，以保持目前技术领先的优势，并提升台湾在全球高科技发展的关键角色。

文：黄健群

农历年期间，大陆国家主席胡锦涛到福建与台商会谈时，表明对「两岸经济合作架构协议」(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)的肯定；紧接着大陆国务院总理温家宝在两会中提出了「让利说」，使得自去年以来即备受关注的ECFA，再次引起两岸的讨论。在大陆政府全力支持ECFA的前提下，若台湾政治情势也没有太大的变化，可以预见ECFA将于今年签订。事实上，两岸已就ECFA各项议题于今年1月在北京进行了第一次的业务协商，预计3月将进行第二次的协商，两岸都有在今年签订ECFA的意愿，因此，今年对两岸来说，将会是所谓的ECFA元年。

ECFA在台湾内部的争议一直不断，各方意见不一：反对者认为签订ECFA将使得台湾成为中国大陆经济附庸，认同者认为ECFA只是纯粹的经济合作协议，不应过于忧虑。但不可讳言，政府在推动此政策的过程，引发的不只是对台湾经济是否有利的争辩，挑起的还可能是台湾最敏感的统独神经。因此，这个最直接影响产业界的经济协议，若回归到对产业的影响来看，或许更能够还原其本来面貌。

ECFA是两岸经贸合作的第三条路

ECFA是基于经贸合作思维下的政策。自2008年520第二次政党轮替后，为促进两岸经贸正常化，政府即不断倡议两岸必须逐步取消所有货物的贸易关税与非关税壁垒，并让服务贸易自由化、建立开放和竞争的投资机制，同时，进一步采取共同的对外关税及贸易政策，以及逐步允许人员、资金、劳务、商品等自由流动。但碍于政治现实，一方面大陆不愿和台湾签署「自由贸易协议」(FTA)；另一方面，由于台湾并非如港澳一样为中国大陆的特别行政区，为了维护主权，故无法接受和大陆签署「更紧密经贸关系安排」(CEPA)，因此，政府即以「两岸经济合作架构协议」(ECFA)作为两岸经贸正常化的「第三条路」。而这所谓两岸经贸合作的「第三条路」，将使得以出口为导向的台湾产业，能有与其它国家公平竞逐大陆市场的机会。

由于台湾是一个小型开放的经济体，外贸一直是台湾成长的主要动能，而由于大陆经济崛起的事实，致使台湾不得不面对这个亚太地区仅次于日本最大的经济体。一般认为，若两岸签订ECFA，对台湾产生的正面效益包括：第一，增加台湾对大陆出口。依据国际贸易理论，当两地的经济整合时，由于市场的扩大，交易机会增加，因此双方的经济都会产生净增加的效果。如果台湾与大陆形成自由贸易区，台湾产品出口大陆将会增多；第二，提升台商国际竞争力。由于两岸之间除了贸易依存度很高以外，大陆也是台商海外投资最多的地区。在投资带动下，两岸台商之间早已形成紧密的生产链的关系。两岸签订经济合作协议不但可以提高台商在大陆投资的安全性，而且由于原物料的往来可以完全免税，因此未来两岸之间生产链的关系必然会更为紧密，而台商也可以充分的利用两岸之间的比较利益，从而提升台商的国际竞争力；第三，增加台湾对外贸易关系。在台湾与大陆签署经济合作协议的示范下，其它国家与台湾签署自由贸易协议的意愿也会大大提高，因此台湾对外贸易关系也可扩大。更重要地是，在与大陆签署经济合作协议后，台湾也有更充分的理由进入东亚自由贸易区，因此台湾可以避免被排除在东亚自由贸易区的机会。

ECFA初期对台湾产业影响利大于弊

ECFA究竟是什么？事实上，ECFA仅是签FTA之前的协议。由于一般的自由贸易协议(FTA)范围比较狭窄，所以有一些WTO会员国希望签订比较广泛的协议，亦即除了贸易外，还包括投资、服务业在内的往来。台湾签订ECFA是仿效东协，现在看到东协签订的FTA，其实是10年前签订ECFA的结果，但全世界有200多个类似FTA的协议，只有东协签ECFA，其它国家都是直接进入FTA的谈判。换句话说，ECFA在实质上是属于FTA的前置性、过渡性的协议，其仅仅只是一个框架，这个框架签订后，两岸正式进入FTA的谈判，这才是真正影响的开始。ECFA谈判没有结果之前，其实很难定论其对台湾哪些产业会造成冲击。

进一步说，规划中的ECFA是以架构协议为基础，以分阶段实施互免关税为谈判方向，而依据政府的规划，初期我方将考虑厂商实际需要，提出要求对方给予我重点产业之早期免税承诺(Early Harvest)。之后，在各阶段逐步降税的期程中，我方亦将考虑国家整体利益，提出降税要求及我方的降税承诺。依目前两岸协商的共识及氛围，签订ECFA初期对台湾产业影响势必利大于弊，但在日后两岸经贸朝向正常化发展的谈判过程，大陆产品进入台湾的时程，将是冲击台湾产业的关键。

ECFA早收清单有利台湾产业发展

货品贸易（关税、非关税）协议为ECFA的主要内容，而「早期收获计划」、「市场进入」等是货品贸易协议的要项。以两岸来说，所谓ECFA的早期收获计划即是两岸在未完成所有议题之谈判前，先于架构协议设立专属条款，将这些有立即实施之必要或已达共识之议题纳入先期实施项目中，列出双方早期降税货品项目及降税时程。换句话说，目前两岸在签定框架协议前的「早期收获」清单，将决定两岸哪些产品可以相互进入，因此，将对产业界产生首波的影响。

两岸目前正在进行ECFA的业务协商，原本基于WTO会员平等对待的概念，大陆方面对于早期收获清单的减让并不如预期，同时希望取消禁止大陆产品进口的歧视性条款，换句话说，大陆工业产品究竟会有多少开放来台，将冲击台湾产业。但诚如经济部官员表示，大陆是台湾主要市场，台湾却不是大陆主要市场，大陆任何产品都可能会造成台湾市场紊乱，因此很多产品不能如 WTO会员国一样开放。在这样的坚持下，关税高、贸易额大的，对我方不利，即为政府提出早期收获清单的三个基本条件。

事实上，截至3月第二次ECFA协商前，两岸并仍未提出早期收获清单来进行沟通，不过，根据经济部的规划与汇整，列入早收清单的工业产品，包括：石化业方面有石化基本原料、塑料原料、橡胶原料、人造纤维原料与石油化学品；纺织业则以中上游产品为主，如上游的纱与线、中游的织布、工业用纺织品、其它纺织品；机械及零组件则有工具机、产业用机械、机械零组件；还有LED产业与汽车、汽车则还要谈关税配额。而当两岸协商谈判达成共识之后，列入早收清单的产业都将会受惠。举例来说，若大陆接受石化业列为早收清单，将使得塑料、石化与化纤等泛石化产业同时受惠。特别是作为纺织、运动用品及雨伞等产业的上游化纤，若能因ECFA而排除贸易障碍，这些台湾输往大陆的重要产品，将因关税减让而能继续在台湾生产、出口。同样地，机械产业列入早收清单，其产品输往大陆将可免去约10%关税，台湾厂商竞争力提升，一方面拉大与日、韩产品的价差，另一方面则拉近与大陆本土产品价差，将是大利多。更进一步来看，未来大陆厂商可以寻求和台湾厂商合作，引进较高阶的机械设备；台湾中高阶产品也有机会取代日、韩在大陆的市场。

由于若如果不能挤进这波早收清单， ECFA第二波的货品贸易协议谈判，最快也要等到明年，谈判过程可能还要2至3年，由于争取要列入早收清单的项目实在太多，工总理事长陈武雄建议经济部将早期收获清单分为「早期一」及「早期二」，以争取时效。但无论如何，早期收获清单的额度要就两岸共识，具降税急迫性的项目优先执行，而我方提出的早收清单要大陆同意，并与大陆的早收清单谈判作交换，也不是提了就一定会纳入，内容都有待两岸协商。此外，经济部长施颜祥指出，ECFA第二次正式协商还不会交换早收清单，仅就早收清单的范围、大项、细项等内容交换意见，进一步来说，ECFA包括早收清单、货品贸易和服务业贸易，因为没有共识而无法纳入早收清单的项目，未来还是可以透过货品贸易谈判来协商，不一定就得纳入早收清单，而只要早收清单确定后，两岸就可以签署ECFA。总的来说，列入我方ECFA早收清单且被大陆接受的产业，必定有利其市场的开拓及发展。

短期内ECFA将不会冲击台湾产业

产业界评估，两岸签订ECFA之后，包括陶瓷、毛巾、制鞋、饼干、家具、寝具、成衣等传统产业，将会失去利基，因此，这些在经济全球化下所谓的弱势产业业者，除了同样忧心相关产业就业劳工的问题，更忧心这些产业将被迫外移。根据工总的统计资料，在全国152个产业公会当中，认为台湾与大陆签订ECFA刻不容缓的虽占了103个，但仍有部分产业公会持反对意见。因此产业界建议我方在进行ECFA谈判的同时，应对台湾本身需要保护的产业进行开放上的设限，以减少签订后对于台湾部分产业的负面影响。

也就是说，由于同样质量货物大陆产品较台湾有更大的价格优势，因此两岸签订ECFA后，若给予大陆免关税的进口项目方面为台湾的弱势产业，且品项、质量类同，这些产业就会受到严重的打击。因此，面对ECFA可能受创产业，政府规划了950亿元的「因应贸易自由化产业调整支持方案」，包括在振兴辅导、体质调整和损害救济等方面都提出了办法，其主要内容在于：一、对于内需型、竞争力较弱、易受贸易自由化影响之应加强辅导型产业，主动予以「振兴辅导」；二、未来自由贸易协议（含ECFA）生效并开始降税后，对于进口已经增加，但尚未受损之冲击产业及劳工，政府将主动协助「体质调整」。三、对于已经显著受损之产业、企业、劳工，提供「损害救济」。

事实上，我政府一再强调，签署两岸经济协议后国内可能受损之产业，将视谈判结果而定，短期内除早期收获产品外，其余产业短期完全不受影响，且绝对不会纳入工业敏感产品、弱势产业与农产品。此外，政府强调，针对中长期，国内内需型、竞争力较弱及可能因贸易自由化造成冲击之产业，如家电、鞋类、成衣、陶瓷面砖、石材等，若未来开放或调降关税对该产业产生负面冲击，造成产值下降及失业情况，政府将运用谈判策略争取有利条件，如排除适用降税、缓冲期或调适期等，并给予适当辅导，协调转型升级，提升竞争力。因此，相信短期内ECFA将不会造成台湾产业的冲击。

结论：让ECFA成为台湾产业转型升级的契机

诚如行政院院长吴敦义所说，ECFA像是一株玫瑰花，花朵很鲜艳，但也有刺。换言之，ECFA固然可使台湾更进一步地参与经济全球化，但对台湾产业界来说，这个过程有其机会，但亦有其威胁。部分产业的受创，是经济全球化下的现实，政府必须更努力地落实辅导救济措施，帮助这些产业转型；与此同时，台湾应藉此机会加速产业升级，寻求新的产业发展定位，同时善用良好的亚太地缘区位，发展成为「高附加价值制造中心」，以保持目前技术领先的优势，并提升台湾在全球高科技发展的关键角色。当然，产业结构的调整及技术的升级都需要稳定的产业政策，产业结构调整及产业升级非一蹴可几，政策的贯彻与否，将是台湾产业是否能再次提升的关键。

与此同时，若与大陆的经济合作是台湾产业的必由之路，那政府应事先和各产业界进行沟通，藉此以广纳各界意见，考虑受冲击产业或族群的困境，并在政策上予以扶助，更多地凝聚共识，避免让此政策造成不必要的纷扰。ECFA的签订只是个开始，未来台湾产业必须加速升级，自动化、技术密集化、知识密集化都将是台湾产业发展的方向。与此同时，两岸透过经贸合作产生的互惠双赢，也将促使两岸更进一步的和平稳定，对产业界来说，将是一个新的契机。（作者为工总大陆事务组资深专员）

注1专访经济学家马凯，〈没有签订ECFA 台湾经济就没有未来〉，卓越杂志301期，2010年2月。